Neuer Rechtsrahmen für die CO2-Speicherung

Die Speicherung von CO2 in unterirdischen Gesteinsschichten ist ein Baustein für die Netto-Treibhausgasneutralität (bis 2045) bzw. das angestrebte Ziel von „negativen Treibhausgasemissionen“ (bis 2050). In Deutschland war die Technik bislang nur äußerst beschränkt anwendbar. Der neue Rechtsrahmen ermöglicht nun die dauerhafte und kommerzielle Speicherung von Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschichten sowie die Errichtung der notwendigen Kohlendioxid-Transportinfrastruktur.

Kohlendioxid-Speicherung-und-Transport-Gesetz (KSpTG)

Die Abscheidung und Speicherung von CO2 (Carbon Capture and Storage [CCS]) sowie die Nutzung von CO2 nach dessen Abscheidung (Carbon Capture and Utilization [CCU]) sind technische Ansätze, die als unverzichtbar angesehen werden, um die Klimaschutzziele zu erreichen. Beide Ansätze sollen dabei nicht Anstrengungen zur Reduzierung von CO2 Emissionen ersetzen, sondern als weitere Bausteine neben diese treten. Insbesondere die CO2-Speicherung in unterirdischen Gesteinsschichten wird bereits in diversen Ländern praktiziert, so etwa in Norwegen. In Deutschland sah der bisherige Rechtsrahmen zwar die Möglichkeit einer unterirdischen CO2-Speicherung vor, allerdings nur für reine Forschungs-, Erprobungs- und Demonstrationsprojekte. Ein rechtlicher Rahmen für die kommerzielle Speicherung von Kohlendioxid im industriellen Maßstab bestand nicht. Ebenfalls fehlte es bislang an Klarheit hinsichtlich der Genehmigungsanforderungen für Kohlendioxidleitungen – ein in der Praxis äußerst relevanter Aspekt, da der CO2-Transport via Pipeline die wirtschaftlichste Art ist.

Mit der am 28.11.2025 in Kraft getreten Gesetzesnovelle ändert sich dies nun. Das bisherige Kohlendioxid-Speicherungsgesetz (KSpG) enthält jetzt auch den Rechtsrahmen für die kommerzielle CO2-Speicherung im industriellen Maßstab sowie ein angepasstes Zulassungsverfahren für Kohlendioxidleitungen. In diesem Zusammenhang bekommt das Gesetz auch einen neuen Namen und heißt nun in der Kurzfassung – etwas sperrig – Kohlendioxid-Speicherung-und-Transport-Gesetz (KSpTG).

Speicherung von CO2 aus Kohleverbrennung unzulässig

Der neue Rechtsrahmen für die Speicherung und den Transport von CO2 gilt grundsätzlich unabhängig vom Ursprung des CO2.

Eine Ausnahme besteht faktisch aber für CO2, das aus der Energieerzeugung mit Kohle resultiert. Das Gesetz sieht insoweit vor, dass Betreiber von CO2-Speichern und -Transportnetzen den Zugang verweigern müssen, den sie ansonsten diskriminierungsfrei zu gewähren haben (§ 33 Abs.  5 KSpTG). Konkret haben Betreiber von Kohlendioxidleitungsnetzen und Kohlendioxidspeichern Unternehmen den Anschluss an ihr Netz/ihren Speicher zu verweigern, soweit das CO2 aus Anlagen stammt, die in den räumlichen Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) fallen und in Anhang 1 Teil 2 Nr. 1 bis 4 des TEHG genannt sind. Durch diese Einschränkung will das neue Gesetz sicherstellen, dass das Ziel des Kohleverstromungsbeendigungsgesetzes nicht konterkariert wird. Dieses sieht die schrittweise Reduzierung der Erzeugung elektrischer Energie durch den Einsatz von Kohle in Deutschland vor. Weiter gehenden Forderungen aus dem Gesetzgebungsverfahren, die eine Speicherung nur für unvermeidbare Restemissionen erlauben wollten, ist der Gesetzgeber nicht gefolgt.

Bundesländerkönnen CO2-Speicherung an Land erlauben

Die Speicherung von CO2 ist nach dem neuen Rechtsrahmen in unterirdischen Gesteinsschichten des Festlandsockels und im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) zulässig. Bei der AWZ handelt es sich um einen Begriff aus dem Seevölkerrecht, der in der Sache die Gewässer in Nord- und Ostsee bis maximal 200 Seemeilen Entfernung zur deutschen Küste umfasst. In diesem Bereich können die Errichtung, der Betrieb und eine wesentliche Änderung eines Speichers im Wege einer vorherigen Planfeststellung erlaubt werden. Die für die Genehmigung zuständige Behörde bestimmt sich dabei nach dem jeweiligen Landesrecht. Nicht zulässig ist ein Speicher im Küstenmeer. Ebenso wenig darf im Bereich des Küstenmeeres der Punkt sein, an dem das Kohlendioxid in einen Speicher eingebracht wird, selbst wenn der Speicher überwiegend in der AWZ liegt. Auch eine Speicherung in Meeresschutzgebieten ist grundsätzlich nicht zulässig.

Auch innerhalb des neuen Rechtsrahmens ist es weiterhin nicht unmittelbar möglich, die Speicherung von CO2 an Land zuzulassen. Die Bundesländer können nunmehr aber durch Landesgesetzgebung bestimmen, dass eine dauerhafte Speicherung auf ihrem Landesgebiet zulässig ist (§ 2 Abs. 5 KSpTG). Ob und welche Bundesländer von dieser „Opt-in-Möglichkeit“ Gebrauch machen werden, bleibt abzuwarten.

CO2-Transportinfrastruktur

Wie bei den Speichern sind auch für die Errichtung und den Betrieb von CO2-Transportleitungen Planfeststellungsverfahren durchzuführen. Der Gesetzgeber hat insoweit neue Begriffsbestimmungen („Kohlendioxidleitungen“, „Kohlendioxidleitungsnetz“) ins Gesetz aufgenommen, um mehr Sicherheit bei der Anwendung zu erzielen. Erfasst sind nunmehr nicht nur die zu einem Speicher führenden Leitungen, sondern auch CO2-Transportleitungen unabhängig von ihrem Zweck, also etwa Leitungen, die im Zusammenhang mit der Nutzung (CCU) von CO2 stehen. Klargestellt wird auch, dass dem Leitungsbetrieb dienende Einrichtungen (etwa Verdichter- und Druckerhöhungsstationen) vom Begriff „Kohlendioxidleitungen“ umfasst sind.

Das Planfeststellungsverfahren für Kohlendioxidleitungen wird dem Verfahren für Leitungsvorhaben nach dem Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) angeglichen. Die Angleichung an das EnWG betrifft etwa das Anhörungsverfahren, die Planänderungen vor Fertigstellung eines Vorhabens und Änderungen im Anzeigeverfahren. Von der damit einhergehenden Vereinheitlichung im Verfahrensrecht dürften sowohl die jeweils nach dem Landesrecht zu bestimmende Planfeststellungsbehörde wie auch Vorhabenträger profitieren, da hierdurch auf Erfahrungen aus EnWG-Verfahren zurückgegriffen werden kann. Dessen ungeachtet kommt auf die zuständigen Planfeststellungsbehörden ein hoher (Prüf-)Aufwand zu, nicht zuletzt deswegen, weil sie den Planungsverfahren Vorrang bei der Bearbeitung einräumen sollen (§ 4a Abs. 5 KSpTG). Hier wird sich zeigen müssen, wie die Behörden dies in der Praxis handhaben werden. Der Gesetzgeber räumt ihnen jedenfalls die aus dem EnWG bekannte und bewährte Möglichkeit ein, einen Projektmanager einzuschalten und so externe Fach- und Sachkunde hinzuzuziehen.

Das Gesetz legt mit Blick auf die Notwendigkeit des beschleunigten Aufbaus einer Kohlendioxidinfrastruktur ferner fest, dass ein überragendes öffentliches Interesse für die Errichtung, den Betrieb und für wesentliche Änderungen von CO2-Leitungen und -speichern besteht. Dadurch erhalten diese Technologien in planerischen Abwägungen ein besonderes Gewicht. Hinsichtlich des Rechtsschutzes weist das Gesetz dem Oberverwaltungsgericht die erstinstanzliche Zuständigkeit zu (§ 39a Abs. 1 Nr. 1 KSpTG).

Hervorzuheben ist schließlich, dass Fernleitungsnetzbetreiber im Rahmen des zu erstellenden „Netzentwicklungsplans Gas und Wasserstoff“ Gasversorgungsleitungen, die perspektivisch auf eine Kohlendioxidleitung umgestellt werden können, kenntlich machen können (§ 4a Abs. 2 KSpTG).